巴中市人民政府办公室关于进一步完善城乡建设用地增减挂钩试点的意见

巴府办发〔2018〕71号

各区县人民政府、巴中经济开发区管委会，市政府各部门、直属机构，有关单位：

　　为助推脱贫攻坚和实施乡村振兴发展战略，按照《四川省人民政府关于印发四川省“农村土坯房改造行动”实施方案的通知》(川府函〔2017〕205号)、《四川省人民政府办公厅关于优化城乡建设用地增减挂钩试点改革的意见》(川办发〔2015〕69号)、《四川省国土资源厅关于印发〈四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法〉的通知》(川国土资发〔2017〕90号)等文件要求，现就我市进一步做好城乡建设用地增减挂钩试点工作提出如下意见。

　　一、强化项目监管

　　（一）科学编制专项规划。各区县人民政府要充分运用土地利用现状调查等成果，以全市土地利用规划进行统筹，在土地整治规划基础上科学编制增减挂钩专项规划，统筹安排项目规模、布局和时序，确保项目实施与易地扶贫搬迁、特色镇建设、乡村旅游发展和农村土坯房改造等工作有机衔接。

　　（二）理顺项目申报机制。坚持“乡镇申报、规划管控、政府审定”的原则，由区县国土资源主管部门根据乡镇人民政府申请，结合计划指标等因素编制申报方案经同级人民政府审核后，以区县人民政府名义按程序申报。要优先将区县确定的乡村振兴建设示范区域以及偏远乡镇、脱贫攻坚和农村土坯房改造任务重的乡镇纳入实施范围，优先将符合条件的易地扶贫搬迁户、农村土坯房纳入拆旧区。

　　（三）规范项目投资主体。项目实施坚持“市级统筹、多元投入、政府为主”的原则，引导和整合财政涉农资金加大项目投入，与易地扶贫搬迁等特殊政策支持类项目统筹整合实施的增减挂钩试点项目一律应由政府财政资金投入实施。财政投入确有困难的，各区县人民政府可确定市或区县属国有独资企业作为政府授权的投资主体(以下简称授权投资主体);区县国有独资企业投资确有困难的，可由市统筹安排相关市属国有企业作为授权投资主体;使用市本级计划指标的项目统筹安排相关市属国有企业作为授权投资主体，由市国土资源主管部门商相关区县落实项目区。授权投资主体严禁将项目转包，资金困难的可向金融机构申请贷款、发行企业债券、争取使用川陕革命老区振兴发展基金等方式融资;融资仍难以满足资金需求的，授权投资主体可就单个项目公开选择国有企业或民间资本合作成立项目公司，项目公司应由授权投资主体主导，项目终验后项目公司按程序清算解散。授权投资主体选择社会资本时不得限制和阻碍民间资本进入，要为民营企业营造公平竞争环境。

　　（四）妥善实施已招商项目。本意见出台前已招商并开工的项目，各区县人民政府要全面自查，对多头招商造成的问题全面整改，各类社会投资主体应与政府确定的项目建设单位签订投资协议，规范确定投资回报方式及标准等内容，对原招商协议中有社会资本参与节余指标分成或指标收益分成等内容的，一律按川国土资函〔2018〕98号文件的相关要求进行整改。社会投资主体不得转让或者变相转让投资权、不得履行项目建设管理职责。参照项目最低资本金比例的相关规定，社会资本方投入的非债务性资金不得少于项目概(预)算金额的20%，已开工的要限期补足。工程建设中涉及的勘察、设计、施工等单位须依法依规确定。

　　（五）强化资金监管。各区县人民政府要切实加强资金监管，按照有关规定和本地实际制定科学可行的增减挂钩项目资金使用管理办法。使用财政预算资金投资项目的，项目建设单位应按规定编报项目支出预算，经同级财政部门审核按规定程序报经批准后实施;使用其他资金的项目，投资主体应将投资款转入财政部门指定的账户，资金使用按相关规定办理并接受财政、国土资源等部门监管，区县人民政府要组织财政、审计、国土资源等部门对资金投入情况进行不定期检查，确保项目资金能按投资协议约定及时足额到位。项目建设单位应对工程款支付、补偿资金兑付等重要环节实行台账管理，并将相关情况定期向区县财政、国土资源部门报备。财政资金投入的项目和根据本意见由授权投资主体实施的项目，完工后建设单位应按照《基本建设财务规则》(财政部令第81号)要求编制财务决算报告，并报财政部门、项目主管部门审核、批复。

　　（六）规范节余指标收益管理。增减挂钩项目形成的节余指标收入作为土地出让收入的一部分，纳入政府性基金预算管理。节余指标收益区县人民政府所得部分和市级统筹部分，扣除必要的成本费用后，应按规定全部用于全市脱贫攻坚和乡村振兴发展相关工作。此前社会资本投资的增减挂钩项目整合有易地扶贫搬迁、农村土坯房改造等项目的，政府性资金投入产生的节余指标收益由区县按规定使用，具体办法由区县依法依规制定。

　　（七）完善建设工程项目管理制度。项目区实施规划批准后的6个月内，区县人民政府应督促编制并及时审批实施方案，按程序报自然资源厅备案，实施方案编制时应核对项目区实施规划申报、审批相关情况，明确项目建设内容、建设工程项目组织实施方式等内容。项目区涉及的农房建设、配套基础设施、拆旧复垦等建设工程项目由区县负责按程序立项(或核准、备案，下同)，具体的立项、实施、验收管理办法由区县人民政府根据实际情况制定。增减挂钩参与农户因生态移民、易地扶贫搬迁、地质灾害避险搬迁等与脱贫攻坚相关的特殊政策性项目要求需提前建设安置住房的，必须由区县人民政府向自然资源厅提供书面说明和相关依据;因脱贫攻坚进度需要，拆旧地块确需提前拆旧复垦的由区县人民政府上报自然资源厅同意后方可实施。

　　（八）依法确定工程参与主体。增减挂钩试点项目工程建设必须严格执行项目法人制、招投标制、合同制、公示制、监理制、审计制等制度，涉及的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购必须由项目建设单位依法确定。项目实施方案中明确由拆旧群众自行负责的建设工程项目，经区县人民政府批准后根据《四川省农村住房建设管理办法》(省政府令第319号)、《四川省人民政府关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见》(川府发〔2011〕10号)、《四川省国土资源厅关于进一步做好城乡建设用地增减挂钩试点管理工作的通知》(川国土资规〔2018〕4号)等相关规定组织实施。项目区涉及的所有工程建设项目原则上明确一个项目建设单位，由区县人民政府根据实际情况确定。

　　（九）强化工程质量监管。拆旧复垦工程应符合土地复垦、土地整治等行业技术标准，农房建设和农民集中居住区公共基础设施等工程应当满足有关的农村居住建筑设计技术规范和标准要求。区县人民政府要督促住建、国土资源等部门履行监管职责，责成项目建设单位按规定确定工程监理单位，对农房建设的地质灾害危险性评估、建材使用、地基基础、主体结构等重点部位和关键环节实行专业监理和群众监督相结合的办法严格管控，确保工程质量。

　　（十）建立健全验收制度。各区县人民政府在项目竣工后应组织相关部门开展建设工程项目验收，对拆旧复垦工程数量和质量、农民集中居住区建设、农民安置情况以及财务决算等进行验收并出具意见，市国土资源主管部门要建立抽查制度，对验收制度落实差的责令整改、暂停验收。建设工程项目验收合格后，由区县人民政府申请项目区实施规划验收，市国土资源主管部门负责开展项目区实施规划初验，合格后报自然资源厅申请终验。

　　（十一）规范节余指标市外流转机制。节余指标市外流转应进入市级平台统一组织流转，个别项目确需自主流转的须报市人民政府批准，具体管理办法和运行机制由市国土资源主管部门牵头制定。市财政局要牵头研究市级统筹资金使用办法，充分调动市、区县积极性，确保统筹资金全部用于脱贫攻坚和乡村振兴。

　　二、切实维护群众权益

　　（十二）尊重群众主体地位。要突出群众导向，充分尊重群众意愿，保护当地农耕文明、乡村风貌、历史文化和生态环境，不得拆除纳入保护范围的传统村落以及具有历史文化价值的建筑。农民集中居住区选址要充分考虑农民群众生产生活实际，严禁占用永久基本农田、禁止在生态红线范围区内选址，坚持因地制宜，合理确定聚居规模，以“小规模、组团式、微田园、生态化”的理念建设富有区域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的美丽宜居乡村，促进乡村旅游发展。

　　（十三）严格项目建设标准。集中居住区要按农村新型社区标准规划建设，建筑风貌要体现川东北民居风格，并结合群众意愿和生态环保要求，科学规划、配建集中养殖用房。农民新居和配套设施的修建性详细规划或建筑方案设计在广泛征求群众意见基础上，由乡镇人民政府报县级规划主管部门审批，并送县级国土资源部门备案。区县要细化完善农民集中居住区配套基础设施和公共服务设施具体建设内容、标准、数量等要求，根据聚居规模严格落实“五通五化五有”要求。

　　（十四）注重保障群众权益。各区县人民政府对增减挂钩补助政策执行情况要进行动态评估，对标准偏低、与经济发展水平明显不适应的应及时按程序调整，切实维护群众权益。补助标准、资金等须公开、公示，严禁“暗箱操作”和损害群众利益的行为。安置群众未落实安全住房的不得“先拆旧后建新”，严禁强拆强建。

　　（十五）科学推进拆旧复垦。拆旧户主名单应经区县人民政府确认，确保拆旧地块范围、拆旧户数及人口等基础数据准确无误，已纳入危旧房改造等政策支持类项目实施了改造的房屋原则上不得纳入拆旧范围。对自愿采用货币安置的农户要认真审核，农户必须与村集体经济组织签订自愿永久退出宅基地协议，并由区县人民政府出具农户自愿退出宅基地真实性合法性的承诺函;在项目区内只有一套住房且户籍仍在本集体经济组织的农户，原则上不得作为货币安置对象。在安置好项目区群众后应及时拆旧，拆旧复垦应按高标准农田建设要求规划实施，尽量与相邻地块连片整理，配套建设路、渠等设施和开展地力培肥。验收后的复垦耕地须移交给村集体经济组织管理，根据产业发展需求和群众意愿合理确定承包经营方式。

　　（十六）关注困难群体保护。区县人民政府要对项目区内困难群体制定特殊帮扶政策，符合条件的按“巴山新居”建设要求配套建设农村廉租房，由村集体经济组织管理，建设资金计入增减挂钩项目成本。

　　三、明确职能职责

　　（十七）明确相关部门职责。国土资源主管部门要履行行业监管职责，负责政策制定和技术指导;财政部门负责项目资金使用监管及政府投入资金的筹措;规划管理部门负责审核聚居点规划方案;住房城乡建设部门负责把好各类建筑、基础设施建设质量和安全关;审计部门负责项目资金的审计和监督;农业部门负责指导复垦耕地土壤技术改良和土地流转;发展改革、扶贫移民、环境保护等部门要根据各自职责协调配合，合力创建优良的项目实施环境。

　　（十八）强化区县主体职能。各区县人民政府是增减挂钩试点工作的责任主体和工作主体，具体负责项目组织实施，统筹做好项目区申报、群众动员、项目监管、风险防范及建设工程项目立项、实施、验收等工作。要全面梳理项目廉洁风险点，完善管理制度，确定相关部门(单位)在工作推进中的职责分工，对项目区申报、验收等环节提供资料的真实性、准确性、合法性负总责。

　　（十九）压实乡镇责任。乡镇人民政府要按照区县人民政府确定的工作职责积极做好项目推进工作，负责项目实施前后的土地权属调整、相关基础资料审核等工作。项目终验后，要督促项目建设单位签署工程移交协议，明确工程后期管护和复垦耕地监管责任，监督当地村集体经济组织加强工程后续管护，按《关于建立国土资源执法监管共同责任机制的通知》(巴委办〔2017〕112号)要求，坚决制止拆旧农户在复垦耕地上重新建房以及其他将复垦耕地违法转为建设用地的行为。

　　本意见自印发之日起施行，试行期2年。

　　巴中市人民政府办公室

　　2018年12月20 日