通江县公路建筑控制区管理存在的问题及对策思考

通江县地处山区，交通基础设施落后，无铁路过境，河流无航运价值，公路是主要的交通运输方式。受地理条件的制约，县内国、省、县主干道公路基本都是依山傍河修建，蜿蜒曲折，等级较低。近年来，县委、县政府加大资金投入，全力改善落后的交通面貌，基本形成了以国、省、县干道公路为主架，乡、村公路为脉络，辐射全县的公路交通网络，交通环境发生了巨大变化。然而，在交通建设取得一定成效的同时，我县公路建控区管理却相对滞后，出现了诸多不容忽视的问题，影响公路形象，威胁行车安全，制约交通后续发展，进一步强化公路建控区管理已迫在眉睫。

一、公路建筑控制区基本情况

（一）建控区范围。随着我县经济社会全面发展，逐步构建了以国省干道为骨架、干支相连、城乡联网、布局合理的公路交通运输网络。截至2014年底，我县公路总里程3440公里，其中，国道130公里（G347线，即原省道S302线竹峪至仙人嵌），省道155公里（S201线通江至前进、通江至平昌界），县道386公里（通洗路、小魏路、观洪路、纪红路、火杨路、崩镇路、双江路等），乡道551公里，村道2218公里。《公路安全保护条例》第十一条第二款的规定，公路建筑控制区的范围，从公路用地外缘起向外的距离标准为：国道不少于20米，省道不少于15米，县道不少于10米，乡道不少于5米。巴中市人民政府《关于印发〈巴中市公路建筑控制区管理及行政过错责任追究办法〉的通知》第八条规定，公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道，下同）外缘起不少于1米为公路用地。全县建控区域面积广阔，监管难度较大。

（二）违建情况。近来来，在市、县党委政府高度重视下，我县公路建控区管理工作取得了一定成效，但是，受各种因素的制约和影响，一些地方出现了反弹。特别是国道G347线（通竹路段）、省道S201线（通前路段）高山区路段公路两侧建控区内违法建筑成蔓延趋势，严重影响路容路貌和公路畅通。截止目前，全县共排查建控区违法建设18宗、1868平方米（占用公路建控区），其中国道G347线长坪乡境内2宗296平方米（场镇规划区内），泥溪乡境内2宗110平方米，永安镇境内2宗216平方米，S201线诺水河风管处境内12宗1246平方米（景区规划区内）;占用公路用地修（洗）车、加水5处（S201线通前路板桥口乡境内1处、诺江镇境内1处；G347线通竹路诺江镇境内2处、通水路民胜镇境内1处）;乱接道口3处（S201线涪阳镇境内1处；G347线民胜镇境内1处、杨柏乡境内2处）；随意埋设供水管道2处（国道G347线永安镇、高明新区境内各1处）。

（三）整治情况。在县委、县政府的坚强领导下，全县相关职能部门和公路沿线乡镇高度重视，履职尽责，严格执法，进一步加大了公路建控区管理力度，发出函告75份；单独拆除违法建筑物1处、地面构筑物23处；联合国土、住建等部门和诺江镇、诺水河镇、新场乡、唱歌乡人民政府强制拆除违法建筑物8处；强制拆除（封闭）违法接道11处；报请市路政支队审批增设平交道口3处、管线穿越公路2处、占用公路用地埋设管线2处，其余占道堆码、设置非公路标志、在公路两侧张贴广告标语等影响公路通行安全和路域形象的行为均得到了有效整治。2014年至今，共立案查处违法案件42件，发出责令改正通知书126份、违法行为通知书42份、处罚决定书42份、结案24件，违建行为基本得到了遏制。

二、公路建控区违法建设形成的主要原因

一是权责落实不到位。《公路法》、《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法律法规对公路沿线和建控区建设行为的规划、用地、建设及违法处罚等均作出了具体规定，市、县人民政府以（巴府发〔2013〕10号）和（通府发〔2009〕5号）文件对公路建控区管理提出了具体明确要求，乡镇人民政府必须加强源头管理，国土、住建、交运、公安、执法、林业、环保、工商等部门按照职责分工共同做好建筑控制区管理工作，对发现的违法行为应当及时制止和处理。需要拆除的违法建筑和设施，相关部门依法强制拆除，乡镇人民政府、街道办事处要负责执法环境保障和相关稳定工作。在具体管理上，由于“乡镇源头监管、执法环境保障及群众善后工作和各相关部门按职责分工共同做好管理工作、依法强制拆除违法建筑”未形成有效的常态化机制，致使辖区乡镇人民政府和各相关部门在依法管理公路建控区时，不同程度存在相互推诿扯皮、走过场现象，依法强制拆除违法建筑既不坚决、也不彻底，从而起不到教育、警示、震慑违法行为的作用。

二是土地权属分离。公路建控区内的土地大都属集体所有，使用权属百姓所有，农业生产以外其他用途的土地审批权属国土部门，在土地上建房审批权属住建部门，根据《公路法》规定，交通部门只能对建控区内的违法建筑物和地面构筑物进行管理，无权对土地使用和项目审批进行管理。相关部门进行规划审批时，基本不按规定征求公路管理部门意见。例如：2012年3月，在原省道302线民胜辖区建控区新增的苟家湾采石场，除交通部门外，其余乡镇、国土、林业、发改、环保等部门均给予了同意和行政审批，导致公路管理部门对违法建筑的监管、执法非常被动。

三是规划管理不同步。在场镇规划中, 一些乡镇把公路规划成乡镇发展的街道, 在审批场镇规划区内建控区建筑物和地面构筑物时，乡镇或部门并未按照公路管理法律法规和相关文件规定要求。相关部门在公路沿线审批建设项目、征用土地、核发规划许可证和建设许可证公路管理部门并不知晓，各行其是，互不协调，公路管理部门对情况的了解掌握基本上是灯下黑，管理上非常被动。加之，随着人民群众收入水平的不断提高，老百姓危旧房改造和改善性住房建设刚性需求不断增大，在建设过程中无具体的规范引领和遵守，随意拆建和扩建现象十分突出，公路管理部门在处理此类民生问题上非常为难。

四是经济利益驱动。根据巴府发〔2013〕10号和通府发〔2009〕5号文规定，对公路沿线建控区违法建筑的拆除按照“谁审批、谁负责”的原则，属违规审批的，由审批部门负责拆除；属乡镇监管不力的，由乡镇人民政府责令停止建设，限期改正，预期不改正，由乡镇人民政府负责拆除。但由于受经济利益驱动，乡镇人民政府和部门均能依靠违法建设增加地方政府和部门的收入，加之拆除老百姓违法建房的困难较大，矛盾较多，当依法拆除建控区内违法建筑时，乡镇人民政府和各相关部门都很难下定决心，即使下定决心组织强拆，均属以点带面，更多的是以事后经济处罚为主，从而导致建控区内违法建筑拆除异常困难，形成了违法建筑增多、依法拆除少的现实局面。

五是法制观念淡薄。我县公路沿线流域矿砂资源丰富，采砂、采石企业较多，催生出大批为货物运输提供服务违规修建的修（洗）车场及加工企业。老百姓受“要想富、傍公路”思想的影响，千方百计在公路沿线建房，随意违规违法占用公路用地和接道。在日常执法中，由于百姓法制观念淡薄，工作阻力巨大，各种形式的抗法、躲避执法、阻扰执法层出不穷，执法工作开展异常艰巨。

三、解决的措施建议

一是完善机制，落实责任。坚持“乡镇行政主责、部门执法主体、政府严格督查”的常态化管理机制，严格落实工作责任，形成“一级抓一级、层层抓落实”的责任体系。县委、县政府明确专门部门对辖区乡镇和县级各相关部门的公路建控区管理工作严格监督、考核、问责；公路沿线乡镇人民政府切实加强源头管理，各相关部门加大巡查力度，一旦发现苗头，坚决予以制止，把违法行为制止于萌芽状态；必须拆除的违章建筑，由辖区乡镇人民政府牵头，组织相关执法部门依法强制拆除；县监察局、目督办加强日常监督，对履职不力的乡镇和部门严格问责，确保责任落到实处。

二是预防为主，加强防范。各类违法建筑如果不能在预防过程中发现,过后查处,不仅违法者自身损失加大,而且制约因素多，拆除工作难度大。因此,必须坚持预防为主,加强防范。各相关职能部门加大相关法律、法规宣传力度,让公路沿线的广大群众和相关单位了解国家关于公路建筑控制区管理的法律法规，认识建立公路建筑控制区的重要意义；切实落实好举报制度，做到闻讯必出，及时处理违建事件；坚持定期巡查和机动巡查相结合，经常开展“回头看”活动，随时注意公路两侧可能出现的违建迹象，将违法行为遏制在萌芽状态，防止违法建筑回潮反弹。

三是联合审批，科学规划。县级各有关部门和乡镇人民政府在编制场镇规划、审批建设项目时，凡涉及到公路建控区，应统筹兼顾，着眼长远，严格依照《公路法》、《公路安保条例》等有关法律规定，事先征求交通运输主管部门及其公路路政管理机构意见，做到科学规划建设与公路保护有机统一，任何部门不得随意越权审批，违者一律无效。确需沿路规划修建的建筑物和地面构筑物，必须由规划、国土、住建、交通公路、水利等部门共同现场定点放线联合审批，未经上述有关部门审批的违章建筑，应当依法拆除。村、社道路和企业经营场地的所有公路平面交叉道口、非公路标志牌均须严格依法审批，规范设置。需要在公路、公路用地和公路建筑控制区范围内埋（架）设电力、通信、供水、供气管道、杆线、电缆等设施进行涉路施工活动的，建设单位或个人应当事先申请，经公路管理部门批准同意后才能实施，对既不申报，又不接受主管部门行政审批的，严格追究建设单位和施工企业主要负责人的责任。乡镇人民政府和相关部门积极引导群众和企业按规划要求建设，以满足老百姓的建房需求和企业发展需要。

四是协调配合，综合治理。按照“政府主导、部门联动、联防联治”的原则，每年由县政府牵头，组织有关部门和乡镇联勤联动，开展1—2次路域环境综合整治活动，重点整治建筑控制区内违章建筑，加水、洗车、修车、采石点和未经批准设置的非公路标志标牌等，对违章建筑区别情况，分类处理，逐步消化解决原有违章建筑。充分发挥辖区乡镇人民政府主观能动作用，对辖区公路建控区内出现的违规建设，立即组织联合执法，相关职能部门根据相关法律、政策规定和责任认定，积极协同，共同担责，形成合力。